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12.5.4 机构债券
国会已经批准一些美国机构（政府资助的企业）发行债券。政府并不明确地担保这些机构的债券，虽然大部分投资者认为政府不允许这些机构违约。机构债券的发行人包括学生贷款市场协会、农民住宅管理局、联邦住宅管理局、退伍军人管理局以及联邦土地银行。这些机构以国会认为的国家利益为出发点，发行债券来筹集资金。例如，学生贷款市场协会为帮助学生进入大学，向学生提供贷款。
机构贷款的风险实际上很低。它们通常通过贷款获得担保，而出售债券所筹集的资金是用来贷款的。此外，联邦机构可以在债务遇到麻烦时，利用它们在财政部的信贷额度取得贷款。最终，联邦政府不可能允许它的机构存在债务违约问题。这点可以在2008年对房利美和房地美的救助中得到证明。在政府插手干预担保之前，面对次级抵押贷款的投资组合，这两家公司的债券面临着违约风险。专栏12-1将对此次救助展开讨论。
专栏12-1 案例：2007～2009年金融危机与房地美和房利美的补救措施
由于政府鼓励过度的冒险，从而使房利美和房地美成为该事件发生的导火索。许多经济学家精确地预测到了将要发生的事情：政府对两家公司的救助将伴随着美国纳税人巨大的潜在损失。
正如我们将在第18章讨论的，当金融机构存在一个政府安全网时，就需要政府适当的管理与监督，来确保这些机构不会从事过多风险的业务活动。由于1992年的立法，联邦住房企业监察办公室成为房利美和房地美的联邦管理者和监督人，但是这个管理者只有有限的能力来控制它们。这样的结果不足为奇：这些公司对有效的管理和监督拥有较强的抵抗动机，因为这可能影响到它们的利润。这正是它们的所作所为：在国会，房利美和房地美是传奇的游说机器，并且它们不会为此道歉。1999年，房利美的总裁富兰克林·雷恩斯说过，“我们用与管理信用和利率风险同样的强度来管理我们的政治风险”。[1]1998～2008年，房利美和房地美一同在说客身上花费了1.7亿美元，2000～2008年，它们和它们的员工在政治运动中创造出超过1 400万美元的贡献。
游说努力得到了回报：克林顿政府和布什政府的联邦住房企业监察办公室对它们加强监管的尝试都化为泡影，在2003年和2004年它们做假账来消除收益的重大会计丑闻被揭露后，这一现状变得更加真实。（正是在2008年7月，当秘密泄露，房利美和房地美都陷入严重的困境后，通过立法成立了一个更强的监管机构来取代联邦住房企业监察办公室，这就是联邦住房金融机构。）
利用较弱的管理和较强的动机来承担风险，房利美和房地美快速成长，并在2008年购买或担保了超过5万亿美元的抵押贷款或按揭证券。会计丑闻可能会让它们承担更大的风险。1992年的立法中，房利美和房地美被赋予一个促进购房的使命。还有什么方式能比购买次级抵押贷款或按揭证券更好（在第8章讨论过）？会计丑闻使得这一动机更强大，因为这些丑闻削弱了对房利美和房地美的政治支持，并给予它们更多购买这些资产来使国会满意并支持购房的激励。次贷危机爆发时，它们账面上拥有超过1万亿美元的次级贷款和次级资产。此外，相对于它们的资产而言，它们的资本充足率极低，事实上，它们的资本充足率远远低于商业银行等其他金融机构。
2008年许多次级抵押贷款出现违约之后，房利美和房地美也遭受了巨大损失。它们的小资本缓冲意味着它们没有能力承担这些损失，因而投资者开始撤出资金。由于房利美和房地美在抵押贷款市场发挥着主导作用，如果它们破产，美国政府可能负担不起，因为这对抵押信贷的有效性有着灾难性的影响，从而进一步对住房市场产生毁灭性影响。随着破产在即，财政部介入向需要钱的公司提供2 000亿美元的担保。这一担保并不是免费的。实际上，联邦政府接管了这些公司，让它们新设管理委员的职位，要求它们的总裁下台，让它们的管理者（联邦住房金融机构）负责公司的日常运作。此外，如果公司可以恢复经营，政府还可以得到大约10亿美元的高级优先股和80%的普通股票购买权。救市之后，两家公司的普通股票价格不到一年前价值的2%。
这两家公司的最终命运还不清楚。房利美和房地美可悲的传奇说明政府设立暴露在利益冲突中的政府赞助企业是多么危险，因为它们要为两个主人服务：作为公开上市的公司，它们要为股东利益最大化服务，但是作为政府机构，它们被迫为公众利益服务。最终，无论是公众还是股东都没有得到满意的服务。目前还不清楚政府将花费美国纳税人多少钱来救助房利美和房地美。
[1]引自Nile Stephen Campbell，“Fannie Mae Officials Try to Assuage Worried Investors，”Real Estate Finance Today,May 10，1999.